法治周刊讯 据中国发展网 中国经济导报记者 白雪 中国发展网 王海龙
2014年12月12日，南水北调的中线工程正式通水。作为南水北调中线核心水源区，湖北省十堰市是名副其实的“北方水井”。一库清水惠及京津冀豫沿线5300多万人民。3年间，中线工程不间断通水，已安全供水1096天。截至2017年12月11日8时，累计调入干渠114.25亿立方米，累计分水量107.77亿立方米。
近日，中国经济导报、中国发展网记者走进湖北省十堰市采访调研，调研中记者了解到，丹江口水库水质目前稳定保持在国家地表水Ⅱ类及以上标准，109项水质监测指标中，已有106项达到国家Ⅰ类水质标准，入选首批“中国好水”水源地，是全国水量最大、水质最好的水源地。为了保证北送清水的水质，十堰市实施了全域系统治水、跨域联动治水、新技术新工艺科学治水、创新机制治水等系列工程。同时开展了丹江口水库及堵河流域网箱清理“雷霆行动”：18万只网箱全部取缔“清零”;严厉打击拦汊筑坝行为，今年以来拆除违法拦汊筑坝4处;清除污染源头，同清除汉江河道水草30多吨。
为了确保一江清水送北京，十堰市作出巨大的贡献和牺牲的同时也面临很多的问题，尤其是生态环保投资方面压力较大。
如何补偿才算合理
湖北省十堰市发展改革委主任欧阳立在接受中国经济导报、中国发展网记者采访时表示，虽然国家在“十一五”、“十二五”推动实施了一批水污染防治和水土保持规划项目，但是两期规划实施和城区“五河治理”资金缺口依然很大。两期规划中，十堰市围绕生态建设实施328个项目、总投资134亿元，相当于十堰市将近一年半的全部财政收入，而国家仅仅投入不到50亿元，其中入河排污口整治、水环境监测能力建设、农业面源污染治理、尾矿库治理、生态隔离带建设等5类项目均未安排相应资金，全部由地方财政投入近90亿元，欠债太多。
与此同时，欧阳立表示，十堰市因工程实施直接增支减收61.6亿元，丹江口水电站发电量减少，每年减少税收1.7亿元;先后搬迁、关闭各类排放不达标和拒批污染企业近1000个，减少税收22亿元，永久性税源损失严重。
此外，随着污水垃圾处理设施项目逐步稳定运行，运行费用全部由地方政府承担，而削减主要污染物的复杂要素增多，越往后成本越高，地方财政压力越来越大。
在这些贡献的背后，十堰市似乎并没有得到相应的补偿，这对十堰市来讲也许并不是那么的公平。
“应该建立南水北调生态补偿机制。”湖北省十堰市委书记、市人大常委会主任张维国曾明确提出。“生态补偿补多少算合理?我认为需要确立科学的补偿测算办法，建议统筹考虑‘直接成本’和‘机会成本’。直接成本就是当地为了保护生态，在防治污染、农林发展等各个方面的直接付出;机会成本就是为了保护环境而牺牲掉的发展机会。
湖北省十堰市财政局经建科科长王志峰告诉中国经济导报、中国发展网记者，当前丹江口库区水源区生态补偿机制还讯在一些问题，“譬如，缺乏符合水源区实际的生态补偿机制、以财政转移支付为主要形式的政府补偿机制存在一定的缺陷、缺乏生态补偿协商机制、年度生态补偿资金安排额度与所承担的水质保护任务不相匹配等。”
当然，摆在十堰市面前的，不仅仅是存在的问题，还有如何来建立合理生态补偿机制。对此，中国经济导报记者采访了相关专家了解到，建立中线水源区生态补偿机制应该坚持两项基本原则，即受益者补偿原则、公平与合理原则。
“受益者补偿原则。”业内专家表示，受水区作为南水北调中线工程的受益方，工程的实施为其提供了丰富优质的水资源，对于促进经济社会发展和改善因水资源紧缺导致的水生态环境恶化状况具有重要意义，客观上得益于水源区各级政府、人民群众在生态建设和环境保护方面作出的努力与牺牲，理应对水源区提供的生态环境服务功能支付相应费用，按照一定比例分担机制承担相应补偿责任。
“另外一个是公平与合理的原则。”上述专家解释说，水源区各级政府、企业单位和人民群众为了保护水源地水质，在生态环境建设、水污染防治、产业结构调整和移民安置等方面开展了大量土作，同时增加了发展机会成本，制约了本地区经济社会发展和人民生活水平提高，相关方理应对生态建设和环境保护投入的直接成本和丧失的机会成本给予合理补偿，以体现公平与合理。
对此，专家建议，参照国外目前实践经验和我国生态补偿的实施现状，建议南水北调中线水源区生态补偿资金的筹集及补偿方式采取以公共财政转移支付为主，市场运作、公众参与为辅的方式进行，要强化国家财政纵向补偿方式，建立地区间横向补偿方式，探索市场补偿方式，着力构建“输血”和“造血”相结合的补偿机制。
探索一：市内横向生态补偿
虽然目前在十堰市，纵向的生态补偿还较欠缺，但是十堰市自身探索出了一条横向的生态补偿机制。十堰市环保局相关负责人在告诉中国经济导报记者，十堰市政府办制定出炉了十堰市地表水环境质量生态补偿暂行办法，各县市区政府(管委会)每年向市政府缴纳100万元水质达标保证金(共计1000万元)，市政府每年从环保专项资金中列支300万元用于支持各地地表水环境管理工作。该办法于2016年7月1日起施行，这是十堰为保护和改善地表水环境质量，促进水环境综合治理和水环境质量持续改善，确保一库清水永续北送所采取实际举措之一。
对年度考核达优秀等次的县市区政府(管委会)，将全额返还其缴纳的保证金，并给予资金奖励;达到合格等次的，市政府全额返还其缴纳的保证金;年度考核不合格的，没收其缴纳的保证金，统筹用于奖励年度考核达到优秀等次的县市区，并予以通报批评。
据了解，该办法出台后，各县(市区)高度重视地表水环境质量改善工作，全市地表水水质总体为优，2017年全市地表水环境质量总体为优，35个地表水断面水质Ⅰ～Ⅲ类的断面32个占91.4%;Ⅳ类断面1个，占2.9%;劣V类断面2个占5.7%，不达标断面污染因子浓度持续降低，水质达标率94.3%，汉江干流出境断面水质优于入境断面，实现历史性的新突破。
探索二：“民间河长制”
除了生态补偿机制，为确保北送江水的水质，十堰市作为南水北调中线核心水源区，率先在湖北省实行“河长制”。
“保护一江清水，就是保护十堰人的命根子”，张维国反复强调，并为之身体力行，担任“总河长”和“总井长”。肩负着这种使命与担当，十堰人治污护水的决心越来越大，行动越来越快，同时也有越来越多的公众参与到其中。
十堰市武当山特区环保局吴强告诉中国经济导报、中国发展网记者，“去年12月12日，十堰市河长制领导小组办公室、十堰市水利水电局、环境保护局、汉江师范学院等单位领导以及十堰市第一批‘民间河长’代表、湖北工业职业技术学院等四所高校环保协会的大学生齐聚武当山太极湖旅游港，举行第一批‘民间河长’授牌和两个护河队的授旗仪式。”这也就意味着十堰市首批15位“民间河长”即日起正式上岗。
据十堰市发展改革委副主任龚百林介绍说，“十堰作为国家重要生态功能区和南水北调中线工程核心水源区，早在2011年开始，就将神定河、泗河、剑河、犟河、官山河治理纳入‘河长制’，由市政府主要领导任‘河长’。通过‘河长制’治理，五条河流的水质明显改善。”
截至目前，市、县、乡、村四级河长制工作体系基本建成，全市2860名河长已经履职上岗。“民间河长”的上任是对各级河长工作的补充，是民间力量参与河长制的良好开端。“民间河长”将配合支持“官方河长”开展水环境治理，形成公众参与机制，更好地保护南水北调中线工程核心水源地的水质安全。
除此之外，为确保境内入库河流水质稳定达标，十堰市自筹资金，自我加压，于2012年12月起全面开展了“五河”治理工程，先后实施项目5大类、37个，总投资18亿元。全面开展“清水行动”，大力实施截污、控污、清污、减污、治污五大工程，清理整治排污口590余个，建设生态河道130多公里，建成清污分流管网1200多公里。通过治理，劣Ⅴ类的城市黑臭水体显著改善。
目前，官山河稳定达到Ⅲ类水质目标、犟河连续两年稳定达到Ⅲ类水质，比“水十条”规定年限提前三年。神定河、泗河、剑河达到“水十条”要求的阶段性水质目标。十堰五河治理成为全国黑臭水体治理样板，并在2017年9月25日北京展览馆“砥砺奋进的五年”大型成就展出。
